L’art. 118, comma 4° della Costituzione ha ufficialmente costituzionalizzato, con la riforma del 2001, il principio di sussidiarietà orizzontale, dopo la lunga elaborazione legislativa avviata con il riconoscimento della funzione sociale del volontariato nella legge 833 del 1978, proseguita con la legislazione degli anni ’90 in materia di volontariato, associazioni di promozione sociale, onlus, cooperative sociali. E culminata nella ‘riforma Bassanini’ (legge 59 del 1997).
Successivamente, si è tentato di dare concreta attuazione al principio con il Codice del Terzo Settore nel 2017 e con la norma del nuovo Codice degli Appalti del 2023, che ha tentato di dare specificazione normativa all’interpretazione fornita dalla sentenza Amato della Corte Costituzionale (sent. 131 del 2020, rel. Amato).
In realtà, ancora oggi, non sembra di potere registrare una piena attuazione del principio. E, soprattutto, una piena comprensione del valore e della portata dell’istituto della ‘coprogrammazione’ per la costruzione di nuovi percorsi di democrazia e partecipazione.
Le (poche) amministrazioni che provano a utilizzare la co-programmazione lo fanno manifestando chiaramente una visione limitativa dell’istituto. E realizzando, al massimo, gare anomale rivolte a Enti del Terzo Settore per ‘aggirare’ procedure più complesse di individuazione del contraente.
Ancora più spesso, si assiste alla proliferazione di ‘patti’, ‘protocolli’, ‘accordi’ tra amministrazioni e organizzazioni di varia natura. Spesso non appartenenti alle tipologie degli Enti di Terzo Settore, dei quali non si riesce a capire quale sia il contenuto concreto, al di là di vaghe formule di auspicio di buona amministrazione.
Queste ed altre forme di rapporto costituiscono esempi di quella che potremmo definire, con una certa generosità, ‘sussidiarietà debole’.
Si tratta, infatti, di rapporti nei quali le amministrazioni pubbliche continuano a mantenere una netta posizione di supremazia, di volta in volta espressa come ‘committenza’, ‘finanziamento’, ‘concertazione’. Mai come vera e propria partecipazione paritaria all’elaborazione di iniziative di rilevante interesse sociale generale. (Usando la formula adottata dal Consiglio di Stato per definire l’area propria della co-programmazione).
La sussidiarietà prevista dal legislatore e dalla Costituzione è, invece, ben altro.
È un rapporto paritario fra Enti del Terzo Settore dotati di effettiva rappresentatività, capacità organizzativa ed erogatoria, esponenzialità sociale, da una parte, e pubbliche amministrazioni, dall’altra, per individuare ed attuare, insieme e non subordinatamente, iniziative di interesse sociale generale.
Un simile obiettivo, ovviamente, può essere perseguito ad almeno due condizioni.
Prima condizione. È necessario acquisire la consapevolezza che le pubbliche amministrazioni presentano sempre più una limitata capacità rappresentativa dipendente da un deficit di legittimazione democratica (o a un eccesso di autoreferenzialità) dipendente dalla rottura del circuito virtuoso di elaborazione dell’indirizzo nazionale nei (veri) partiti, come previsto dalla Costituzione (art.49).
Seconda condizione. È necessario individuare percorsi di legittimazione di organizzazione capaci di esprimere capacità di visione e programmazione. Con disponibilità di risorse umane e materiali che ne garantiscano l’autonomia dalle pubbliche amministrazioni, con profondo radicamento sociale.
Senza queste due condizioni si corre il serio rischio di produrre, nella migliore delle ipotesi, manifestazioni di buone intenzioni. Purtroppo, con maggior facilità, si possono avere accordi anomali camuffati da sussidiarietà.
Giuseppe Vecchio
Già preside della facoltà
di Scienze politiche – Catania
