Il legislatore ha previsto un ampio ricorso al PPP (Partenariato Pubblico Privato) nel Codice dei Contratti inserendo ben 34 articoli, dal 174 al 208. Questo istituto che se usato correttamente può essere un volano di sviluppo per gli Enti Locali a corto di risorse economiche. Il Partenariato Pubblico Privato è una forma di cooperazione tra soggetto Pubblico e soggetto Privato. Ha l’obiettivo di sviluppare insieme un progetto in tutte le sue principali fasi: finanziamento, costruzione, gestione.
Partenariato Pubblico Privato / Caratteristiche
Le caratteristiche principali del PPP sono la lunga durata delle collaborazione Pubblico-Privata, stimata mediamente in progetti di circa 30 anni, in modo tale da permettere all’operatore privato di rientrare dalle spese iniziali sostenute per i lavori. La modalità di finanziamento in genere gran parte proveniente da fonti private, tranne in quei casi dove per incentivare l’opera il pubblico può contribuire in parte al suo finanziamento. La ripartizione del rischio fra soggetto pubblico e soggetto privato, in genere in capo a quest’ultimo, e il ruolo strategico che il privato riveste in ogni fase apportando non solo capitali ma anche conoscenze tecniche, esperienze economiche di gestione e contatti e relazioni con banche ed istituti di credito per reperire finanziamenti.
Partenariato Pubblico Privato / Tipologie
Il partenariato pubblico privato può essere di due tipi: contrattuale e istituzionale. Del primo tipo fanno parte istituti quali la concessione e la locazione finanziaria. Nel secondo tipo si instaura una relazione attraverso la creazione di un ente partecipato congiuntamente dalla parte privata e dalla parte pubblica. In entrambi i casi l’operatore privato deve trovare convenienza nell’operazione, in quanto il capitale investito deve essere adeguatamente remunerato considerando anche il rischio operativo che rimane in capo allo stesso.
Partenariato Pubblico Privato / Incentivi partecipativi
Nel nuovo codice al fine di diffondere l’uso del PPP, sono stati inseriti degli strumenti atti ad incentivare la partecipazione dell’operatore economico alle gare. Tali strumenti sono descritti dall’articolo 175 del codice, li riportiamo di seguito in ordine di temporalità.
Il programma triennale delle esigenze pubbliche, è lo strumento di cui si dota l’Ente consistente nell’indicazione di una lista di progetti nei quali la pubblica amministrazione rende pubblica la volontà di procedere con lo strumento del partenariato giustificandone le ragioni. L’ufficializzazione della lista dei progetti e delle opere pubbliche tramite il programma triennale delle esigenze pubbliche, garantisce la partecipazione delle imprese. Evita la disincentivazione a causa dell’incertezza sulla disciplina delle fasi successive alla presentazione della proposta. Inoltre, garantisce il diritto di prelazione all’operatore che per primo propone il PPP all’Ente.
Partenariato Pubblico Privato / Valutazione preliminare
Dopo aver manifestato pubblicamente l’interesse al partenariato, l’Ente procede alla valutazione preliminare di convenienza e fattibilità. Si evita così di intraprendere iniziative non realizzabili o non convenienti. La valutazione si concentra su alcuni aspetti fondamentali, quali: l’idoneità del progetto ad essere finanziato con risorse private, l’ottimizzazione del rapporto fra costi e benefici, l’efficiente allocazione del rischio operativo, la capacità di generarle soluzioni innovative, la capacità di indebitamento dell’Ente, ed ovviamente la disponibilità da dedicare al progetto sulle risorse economiche presenti nel bilancio triennale dell’Ente. L’analisi di questi fattori viene fatta per tutta la durata della concessione analizzandone la convenienza in alternativa fra il ricorso al PPP e in contratto di appalto.
Una volta decisa la convenienza di procedere con una operazione di PPP, l’Ente concedente procede con la nomina del Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Egli ha il compito di coordinare e controllare sotto il profilo sia tecnico che contabile tutta l’esecuzione del contratto. Verifica i livelli di qualità e quantità delle prestazioni ed interviene tempestivamente in casi di non conformità dei lavori.
Partenariato Pubblico Privato / Due vie di avvio
L’istituto della finanza di progetto può partire sia su iniziativa privata, che su iniziativa pubblica. Nel caso di finanza di progetto ad iniziativa privata, si assiste a due fasi. Nella prima l’Ente concedente pubblica sul sito amministrazione trasparente la manifestazione di interesse sottoponendo ai privati la valutazione di fattibilità. Successivamente ricevute alcune proposte di fattibilità tecnico-economica del progetto, avvia la gara ad evidenza pubblica, concedendo il diritto di prelazione all’operatore che ha presentato la proposta vincente. Nel caso della finanza di progetto ad iniziativa pubblica, l’Ente concedente, redige il progetto di fattibilità tecnico-economica. Successivamente, lo mette a bando utilizzandolo come base di gara finalizzata alla selezione dell’operatore economico che porterà avanti il progetto fornendo le relative risorse economiche.
Contratti di concessione / Categorie
Si evidenzia come nella finanza di progetto (alternativa per natura all’istituto dell’appalto), i contratti di concessione possono essere di tre categorie. Le Opere Calde sono le opere capaci di generare reddito attraverso i ricavi dell’utenza per tutta la durata della concessione, come per esempio la concessione di parcheggi. Le Opere Tiepide sono opere che pur generando reddito, non è sufficiente per ripagare l’investimento del privato e necessitano di un contributo pubblico, come per esempio la costruzione di impianto sportivo comunale. Si parla di Opere Fredde quando il privato costruisce l’opera e la gestisce fornendo direttamente servizi all’Ente, esempio scuole, ospedali.
Di recente la Regione Sicilia tramite avviso pubblico esplorativo ai sensi dell’art. 193 del D. Lgs. n. 36/2023 ha pubblicato il bando per la manifestazione di interesse per i complessi delle Terme di Acireale e Sciacca. Essendo considerate opere tiepide, sono stati previsti 91 milioni di euro di contributi per l’operatore privato. Purtroppo l’avviso pubblico, nonostante abbia avuto 61 visualizzazioni, è andato deserto.
Questo a riprova che nonostante la pubblica amministrazione possa mettere tutto l’impegno e le risorse necessarie per incentivare progetti di Partenariato, gli obiettivi degli operatori privati non sempre sono allineati con quelli pubblici. Infatti, nel caso specifico del progetto di Partenariato delle Terme di Acireale, i 61 operatori hanno giudicato il bando poco appetibile da un punto di vista di remunerazione del capitale sul lungo periodo, non dando seguito alle procedure di gara.
Gianfranco Castro
