Enti Pubblici / Il Public Sector Comparator e Value for Money

Nella fase di programmazione e valutazione preliminare, le pubbliche amministrazioni adottano lo strumento del programma triennale delle opere pubbliche. Qui sono contenuti i progetti da portare a compimento durante il mandato. Per questi progetti, la scelta tra appalto pubblico e partenariato privato richiede un’analisi fondamentale: quella basata sul Public Sector Comparator e l’analisi Value for Money, strumenti decisivi per valutare la convenienza della singola operazione. I progetti presenti nel piano possono essere finanziati in toto dall’amministrazione tramite l’istituto dell’appalto o essere realizzati tramite il ricorso al partenariato pubblico privato. Come espressamente richiesto dal comma 2 dell’art. 175 del nuovo codice degli appalti, il ricorso al partenariato è preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità.

La valutazione si concentra sull’idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, piuttosto che pubbliche. Inoltre devono essere analizzate tutte le condizioni allo scopo di ottimizzare il rapporto tra costi e benefici, facendo leva sull’efficiente allocazione del rischio operativo e sulla capacità di generare soluzioni innovative. L’analisi deve essere concentrata anche sulla capacità di indebitamento dell’ente e sulla disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale. L’Ente è quindi chiamato, prima di prendere una decisone operativa, ad effettuare una valutazione confrontando la stima dei costi e dei benefici del progetto di partenariato rispetto al ricorso alternativo al contratto di appalto, calcolati per una durata equivalente.

Il Public Sector Comparator e il Value for Money

La metodologia di analisi suggerita dall’ANAC (Autorità Nazionale Anti Corruzione) atta allo scopo comparativo è quella del Public Sector Comparator (PSC). Si tratta di un istituto mutuato dal mondo anglosassone. Ha lo scopo di determinare la specifica convenienza per l’amministrazione di proseguire tramite l’istituto dell’appalto, quindi con fondi propri, o eseguire l’opera tramite finanza di progetto, calcolandone il Value For Money (VfM). Si tratta della capacità da parte di un’amministrazione di gestire la propria spesa con soluzioni più efficaci ed efficienti. IL PSC può essere definito come un ipotetico costo mitigato con una componente di rischio nel caso in cui l’opera venga finanziata e gestita dall’amministrazione pubblica.

Il trasferimento del rischio e il Public Sector Comparator

Uno dei principali elementi da considerare è la ripartizione del rischio e la misurazione della performance. Per quanto riguarda il rischio, in un progetto di partenariato, va spostato il più possibile all’operatore privato, che è in grado di gestirla meglio del pubblico. Infatti, ha le competenze e le strutture per controllarlo; di conseguenza è in grado di sostenerlo a costi minori. La necessità di remunerare il trasferimento del rischio al privato, spesso si traduce in tariffe più alte per i soggetti che utilizzeranno l’opera. L’analisi del rischio e del PSC è lo strumento cardine per l’amministrazione per decidere tra l’esecuzione e la gestione dell’opera attraverso l’appalto tradizionale oppure tramite l’istituto della finanza di progetto.

Il Public Sector Comparator nei paesi anglosassoni

I Paesi anglosassoni che hanno fatto largo uso del PSC sono Inghilterra e Australia. Il governo inglese nel Policy Statement n.2 del 1998 affermava che i singoli dipartimenti sono responsabili per il processo di scelta dei progetti in caso di finanza di progetto, previa la dimostrazione del vantaggio ottenuto. Di conseguenza, la verifica del Value For Money passa tramite il calcolo del PSC. Nei paesi anglosassoni il calcolo del PSC era stato obbligatorio per anni. Ma spesso si lasciava spazio all’interpretazione dei funzionari che tramite società di consulenza esterne calcolavano i rischi. Questo avveniva in base a parametri di probabilità di avverarsi dello stesso, mitigato per la tipologia di opera da realizzare.

Per esempio l’incremento dei costi, ritardi, contenziosi, ect. Per limitare la discrezionalità, il governo inglese nel 2007 nelle nuove linee guida contenute nel “Value For Money assessment guidance” ha allegato un modello di calcolo in Excel. Qui gli operatori potevano inserire le variabili e calcolare in forma automatizzata il vantaggio. Capivano se procedere con la procedura di appalto (Conventional Procurement) o con la finanza di progetto (Project Financing).

Il Public Sector Comparator nel modello Italiano

In Italia, l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) ha isolato i principali rischi da trasferire al privato. Ovviamente non sono esaustivi ma rappresentano la base di partenza per l’analisi. Tali rischi vengono rappresentati dall’incremento dei costi di costruzione, dal ritardo nei tempi di consegna dell’opera, dal rischio di manutenzione. Ma anche dal rischio di incremento dei costi operativi e dal rischio di disponibilità della domanda.

Ognuno di questi rischi deve essere ponderato con la probabilità che si avveri. Ad esempio 30%, 50%, 70% e ponderato per la magnitudo del relativo incremento (nullo <0, lieve se compreso fra 0% e 30%; moderato fra il 30% e il 40%; forte maggiore di 40%), commisurandolo alla entità del danno. Così da avere un coefficiente in percentuale da attribuire ai singoli rischi. Per esempio la probabilità che si avveri il rischio di incremento dei costi operativi può essere del 30%, con attribuzione di evento moderato se il tipo di incremento è compreso fra 30% e il 40%, causando una entità del danno in euro di 50.000€.

Per agevolare il calcolo delle quantificazione dei rischi, Autorità di Vigilanza sui contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture ha analizzato circa 32.000 appalti e lavori. Si è concentrata sul periodo fra il 2.000 e il 2007. Li ha mappati per classe di rischio in base al verificarsi di un evento avverso. Ha così creato una banca dati solida così da poter essere utilizzata come base per le amministrazioni. Ricordiamo che l’analisi PSC è un obbligo come espressamente previsto dal comma 2 dell’art. 175, e va fatta preventivamente l’affido di qualunque progetto di Project Financing ai fini di una corretta allocazione ed efficientamento delle risorse pubbliche.

Gianfranco Castro